Kommunales Bildungsmanagement: Wie lassen sich Kooperation und Prozesse über Behördengrenzen hinweg organisieren?

Kürz­lich hat­te ich den Auf­trag, für die Trans­fe­r­agen­tur Kom­mu­na­les Bil­dungs­ma­nage­ment Bran­den­burg eine Fort­bil­dung zu der Fra­ge durch­zu­füh­ren, wie sich Koope­ra­ti­on und Pro­zes­se über Abteilungs‑, Behör­den- und Gewohn­heits­gren­zen hin­weg orga­ni­sie­ren las­sen. Ich bin einem auf­ge­schlos­se­nen Netz­werk von Spe­zia­lis­ten aus den Berei­chen Bil­dungs­ma­nage­ment und ‑moni­to­ring begeg­net und habe mich sehr über das rege Inter­es­se und den Aus­tausch gefreut. Grund genug, die wich­tigs­ten Punk­te der Fort­bil­dung zu einem Arti­kel zusam­men­zu­fas­sen.

Der fol­gen­de Text beant­wor­tet drei Fra­gen:

  1. Wie „tickt“ Ver­wal­tung? Indem man Ver­wal­tung als eine spe­zi­fi­sche und lan­ge gewach­se­ne Kul­tur ver­steht, wer­den vie­le Eigen­hei­ten von Behör­den ver­ständ­lich. Gleich­zei­tig ist es wich­tig, mit eini­gen Miss­ver­ständ­nis­sen und Vor­ur­tei­len gegen­über Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen auf­zu­räu­men.
  2. Wie funk­tio­nie­ren Dia­lo­ge, Netz­wer­ke oder gemein­sa­me Ent­wick­lun­gen zwi­schen ein­zel­nen Berei­chen der­sel­ben Behör­de oder zwi­schen unter­schied­li­chen Behör­den oder zwi­schen öffent­li­chen und pri­va­ten Orga­ni­sa­tio­nen „den­noch“?
  3. Wel­che Hal­tun­gen und Metho­den sind bei der Anbah­nung von Zusam­men­ar­beit oder bei der Gestal­tung von Netz­wer­ken hilf­reich?

Wie „tickt“ Ver­wal­tung? 

Wenn man ver­ste­hen möch­te, wie wir als Men­schen „ticken“ oder wie spe­zi­fi­sche, von uns geschaf­fe­ne Orga­ni­sa­ti­ons­for­men funk­tio­nie­ren, ist es hilf­reich, an den Anfang zurück­zu­ge­hen. Ich möch­te hier nicht bis an den Anfang der Spra­che oder der Kul­tur über­haupt zurück­ge­hen, das habe ich kürz­lich an ande­rer Stel­le auf die­sem Blog getan. Wich­tig ist hier ledig­lich, dar­auf hin­zu­wei­sen, was pas­siert, wenn Men­schen begin­nen, zusam­men­zu­ar­bei­ten:

  1. Zunächst gibt es ein Pro­blem, und jemand hat eine Idee.
  2. Hat die Idee zum Erfolg geführt, wird sie bei ähn­li­cher Pro­blem­la­ge wie­der­holt.
  3. Bei blei­ben­dem Erfolg bil­den sich dar­aus Mus­ter.
  4. Aus die­sen Mus­tern wer­den Gewohn­hei­ten.
  5. Irgend­wann bil­den die­se Gewohn­hei­ten einen „Wert an sich“ und wer­den an neue Orga­ni­sa­ti­ons­mit­glie­der, spä­te­re Genera­tio­nen usw. wei­ter­ge­ge­ben.
  6. Wenn etwas auf die­se Wei­se zum „Besitz der Grup­pe“ gewor­den ist, wird es nicht mehr hin­ter­fragt. Es ist dann selbst­ver­ständ­lich. 

Jede Fami­lie besitzt sol­che Selbst­ver­ständ­lich­kei­ten, aber auch jede Grup­pe, jedes Team, jede Orga­ni­sa­ti­on, jede Berufs­grup­pe, jede Bran­che, jede Reli­gi­on, jeder Kul­tur­raum. Um eine über die Zeit bestehen­de Ansamm­lung von Men­schen zu ver­ste­hen, ist es des­halb hilf­reich, sich den his­to­ri­schen Pro­zess der Ent­ste­hung ihrer Gewohn­hei­ten anzu­se­hen bzw. aus Beob­ach­tun­gen zu schlie­ßen, wel­che Annah­men und Regeln jeweils selbst­ver­ständ­lich sind. So gese­hen sind die Men­schen­rech­te ein für einen Teil der Welt selbst­ver­ständ­li­cher Besitz gro­ßer Grup­pen, für Men­schen aus ande­ren Tei­len der Welt, die zu ande­ren gro­ßen Grup­pen gehö­ren, sind die Men­schen­rech­te in ihrer west­li­chen Aus­prä­gung kei­nes­wegs selbst­ver­ständ­lich.

Die in der Ver­wal­tung gel­ten­den Prin­zi­pi­en sind durch vie­le Jahr­hun­der­te ent­stan­den. Ver­wal­tung ist zunächst nur ein Herr­schaft sichern­der bzw. unter­stüt­zen­der Pro­zess. Im Zuge der Ent­wick­lung unse­rer Sozi­al­struk­tu­ren wur­den Grup­pen so groß, dass nicht mehr ein Häupt­ling allein alles regeln, bestim­men usw. konn­te. Es ent­stan­den Mecha­nis­men zur Ver­tre­tung des Herr­schers in bestimm­ten Fra­gen (Ver­wal­tung) und der Siche­rung der Herr­schaft (Poli­zei, Mili­tär). Durch vie­le Ver­su­che, Erfol­ge und Irr­tü­mer, Neu­an­fän­gen auf der Basis bereits bekann­ter erfolg­ver­spre­chen­der Pro­ze­du­ren oder auch Neu­an­fän­gen nach weit­ge­hen­den Zer­stö­run­gen des Bestehen­den haben sich lang­sam jene Prin­zi­pi­en her­aus­ge­bil­det, die Max Weber in sei­nen Stu­di­en beob­ach­tet und ver­mit­tels Typen­bil­dung zu der von ihm beschrie­be­nen „büro­kra­ti­schen Herr­schaft“ zusam­men­ge­fasst und von ande­ren Herr­schafts­for­men (tra­di­tio­nel­le und cha­ris­ma­ti­sche Herr­schaft) abge­grenzt hat. (Max Weber hat die Prin­zi­pi­en der büro­kra­ti­schen Herr­schaft nicht behaup­tet, wie vie­le Autoren gemein­hin anneh­men, son­dern er hat Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen beob­ach­tet und die Prin­zi­pi­en mit Hil­fe der Metho­de der Typen­bil­dung her­aus­ge­ar­bei­tet (vgl. Mor­gan 1998).)

Die in der heu­ti­gen Ver­wal­tung gel­ten­den Prin­zi­pi­en las­sen sich am Ehes­ten als „Kon­ti­nui­tät und Kor­rekt­heit“ bezeich­nen. Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen bestehen des­halb, weil sie auf dem Gebiet der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land demo­kra­tisch legi­ti­mier­te Herr­schaft kon­ti­nu­ier­lich, kor­rekt und weit­ge­hend frei von Kor­rup­ti­on umset­zen sol­len. Dass es sich bei die­sen Prin­zi­pi­en um sol­che han­delt, die der Ver­wal­tung (als Kul­tur begrif­fen) zugrun­de lie­gen, wird am Ehes­ten deut­lich, wenn man ver­sucht, die Ver­wal­tung mit Model­len aus ande­ren „Wel­ten“ zu ver­än­dern. In den letz­ten drei­ßig Jah­ren gab es bspw. vie­le Ver­su­che, Behör­den mit aus der Betriebs­wirt­schafts­leh­re stam­men­den Instru­men­ten zu ver­än­dern. Im Manage­ment geht man von Mach­bar­keits- und Effi­zi­enz­ge­dan­ken aus. In der Ver­wal­tung geht es aber um Kor­rekt­heit und Kon­ti­nui­tät. Dar­aus ent­ste­hen Kon­flik­te, die das Funk­tio­nie­ren der manage­ment-inspi­rier­ten Metho­den wie Ziel­ver­ein­ba­run­gen, Kenn­zah­len usw. begren­zen. Beson­ders deut­lich wird dies etwa in Job­cen­tern, wo einer­seits mit ent­spre­chen­den Kenn­zah­len ver­se­he­ne „Akti­vie­rungs­quo­ten“ erfüllt wer­den, die ent­spre­chen­den „Maß­nah­men“ aber recht­lich kor­rekt ver­ge­ben und umge­setzt wer­den sol­len — und das mit Hil­fe bera­te­ri­scher und päd­ago­gi­scher Metho­den für Men­schen in kom­pli­zier­ten Lebens­si­tua­tio­nen. Hier tref­fen kaum ver­ein­ba­re Selbst­ver­ständ­lich­kei­ten aus drei Wel­ten auf­ein­an­der: die Kor­rekt­heit aus der Behör­den­welt, die Ziel­ori­en­tie­rung mit ihren Kenn­zah­len aus dem Manage­ment und das Ver­ständ­nis für schwie­ri­ge Lebens­la­gen und der Ansatz an den Ent­wick­lungs­po­ten­tia­len von Men­schen aus der Päd­ago­gik bzw. der Psy­cho­lo­gie. Das schafft Span­nun­gen, oft auch wider­sprüch­li­che Situa­tio­nen, die u.a. zu ver­gleichs­wei­se hohen psy­chi­schen Belas­tun­gen bei Tei­len der Mit­ar­bei­ter­schaft füh­ren. Eine ähn­li­che Situa­ti­on lässt sich in den All­ge­mei­nen Sozia­len Diens­ten (ASD) vie­ler Jugend­äm­ter beob­ach­ten.

Abschlie­ßend soll anhand zwei­er recht ver­brei­te­ter ste­reo­ty­per Annah­men über Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen deut­lich gemacht wer­den, dass Ver­wal­tung oft anders funk­tio­niert, als gemein­hin ange­nom­men wird:

The­se: „Ver­wal­tung ist per se ver­än­de­rungs­feind­lich.“ Die­se oft zitier­te Vor­stel­lung stimmt bei genaue­rem Hin­se­hen nicht. Zwar gehen Ver­än­de­run­gen in der Ver­wal­tung lang­sa­mer von­stat­ten als in ande­ren Bran­chen — zunächst wahr­schein­lich weil die recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen und der bis­wei­len hohe Grad der For­ma­li­sie­rung eine lang­sa­me­re Ver­än­de­rung bedin­gen, zum ande­ren aber auch weil sich die han­deln­den Per­so­nen an die recht­li­chen Rah­men­be­din­gun­gen und die For­ma­li­sie­rung gewöh­nen. Bei genaue­rer Betrach­tung über län­ge­re Zeit­räu­me hin­weg wird aber deut­lich, dass Ver­än­de­run­gen zwar lang­sam von­stat­ten gehen, aber oft sehr tief­grei­fend sind. Die fol­gen­de Abbil­dung zeigt die popu­lärs­ten Denk­mo­del­le über die öffent­li­che Ver­wal­tung wäh­rend der ver­gan­ge­nen etwa 120 Jah­re.

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Abbil­dung 1: Die Geschich­te des Den­kens über Ver­wal­tung wäh­rend der ver­gan­ge­nen etwa 120 Jah­re; Quel­le: Hei­dig, J. (2011). Pro­zess­ori­en­tie­rung als Per­so­nal­auf­ga­be. In: Forum Wirt­schafts­ethik. Nr. 3+4/2011, S. 47; Abbil­dung: eige­ne Dar­stel­lung

The­se: „Ver­wal­tung lässt sich durch betriebs­wirt­schaft­lich oder post­mo­der­nis­tisch inspi­rier­te Model­le ein­fach refor­mie­ren.“ Aus einer auf eine kon­kre­te Behör­de gerich­te­ten Per­spek­ti­ve mögen Ver­än­de­run­gen sehr lang­sam von­stat­ten gehen. Aus einer all­ge­mei­ne­ren, län­ge­re Zeit­räu­me umfas­sen­de Per­spek­ti­ve erschei­nen Ver­än­de­run­gen hin­ge­gen sehr tief­grei­fend. Gleich­zei­tig gilt, dass Ver­än­de­rungs­im­pul­se in der Regel von außen an die Ver­wal­tung her­an­ge­tra­gen wer­den, in ihrer Wir­kung aber selbst auf sehr lan­ge Sicht hin begrenzt blei­ben. Die büro­kra­ti­schen Orga­ni­sa­ti­ons­prin­zi­pi­en wei­sen ein erstaun­li­ches Behar­rungs­ver­mö­gen auf, sodass nach mei­nem Dafür­hal­ten das fol­gen­de Modell die Ver­än­de­rung der Ver­wal­tung am bes­ten beschreibt:

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Abbil­dung 2: Stark ver­ein­fach­ter Zusam­men­hang zwi­schen Orga­ni­sa­ti­ons­prin­zi­pi­en (Kern) und Ver­än­de­rungs­be­mü­hun­gen (umlau­fend); Quel­le der Abbil­dung: Hei­dig, J. (2018). Pro­ak­ti­ve Hand­lun­gen in der öffent­li­chen Ver­wal­tung. Gör­litz: Lau­sit­zer Ver­lag für Wirt­schafts- und Sozi­al­wis­sen­schaf­ten

Bei Ver­wal­tungs­re­for­men han­delt es sich letzt­lich um eine lang­sa­me Infra­ge­stel­lung der Orga­ni­sa­ti­ons­prin­zi­pi­en der Ver­wal­tung mit Hil­fe von Prin­zi­pi­en aus ande­ren „Wel­ten“. Die­ser Vor­gang lässt sich als eine Art sich um den Kern aus Prin­zi­pi­en her­um wäl­zen­den Inter­ak­ti­ons­pro­zess vor­stel­len: Füh­rungs­kräf­te und Mit­ar­bei­ter neh­men Impul­se auf, star­ten viel­leicht neue Hand­lungs­ver­su­che. Man­ches gelingt, ande­res wird ver­wor­fen, manch­mal aus Gewohn­heit, manch­mal auf­grund recht­li­cher Begren­zun­gen oder Beden­ken. Dabei beein­flus­sen die gel­ten­den Prin­zi­pi­en die Inter­ak­ti­on, und die Inter­ak­ti­on beein­flusst, wenn auch lang­sam, die gel­ten­den Prin­zi­pi­en.

Wie funk­tio­nie­ren Dia­lo­ge, Netz­wer­ke, gemein­sa­me Ent­wick­lun­gen „den­noch“?

Nach­dem wir gese­hen haben, wie die Orga­ni­sa­ti­ons­prin­zi­pi­en von Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen ent­stan­den sind und wie sie sich — zwar lang­sa­mer als in ande­ren Bran­chen, aber wenn, dann auf lan­ge Sicht mit­un­ter recht tief­grei­fend — durch Inter­ak­ti­on ver­än­dern (für eine aus­führ­li­che­re Dar­stel­lung die­ser Pro­zes­se sie­he die­sen Text), sol­len nun eini­ge aktu­el­le Ent­wick­lun­gen und Her­aus­for­de­run­gen an und in Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen dis­ku­tiert wer­den. Auch und beson­ders Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­tio­nen kom­men nicht umhin, sich auf „grö­ße­re“ Ent­wick­lun­gen ein­zu­stel­len. Exem­pla­risch sei­en hier nur eini­ge gro­ße Ent­wick­lun­gen und Trends benannt: Digi­ta­li­sie­rung, Beschleu­ni­gung von Abläu­fen bei gleich­zei­tig zuneh­men­der Kom­ple­xi­tät, Ver­än­de­run­gen der Akzep­tanz von Ver­wal­tungs­ent­schei­dun­gen (zuneh­men­de Hin­ter­fra­gung) bzw. Ver­än­de­rung der Rol­le von Ver­wal­tung weg von „insti­tu­tio­na­li­sier­ter Auto­ri­tät“ hin zum „hin­ter­frag­ba­ren Mit­ge­stal­ter“ (zumin­dest in den Augen vie­ler Akteu­re), zuneh­men­de Poli­tik­ver­dros­sen­heit, demo­gra­phi­sche Ent­wick­lung. Man­che for­dern gar, Ver­wal­tung sol­le zum „Part­ner“ in rela­tiv kom­ple­xen Ent­wick­lun­gen wer­den oder man­che Pro­zes­se gar „pro­ak­tiv“ gestal­ten oder mode­rie­ren. Aber Ver­wal­tung darf eigent­lich nicht gestal­ten; eine „pro­ak­ti­ve“ Ver­wal­tung ist im eigent­li­chen Sin­ne des Wor­tes „ille­gal“. Hin­ge­gen kön­nen Ver­wal­tungs­an­ge­hö­ri­ge pro­ak­tiv han­deln. Ver­wal­tungs­an­ge­hö­ri­ge kön­nen bestehen­de Hand­lungs- und Ent­schei­dungs­spiel­räu­me ent­we­der „defen­siv“ bzw. for­ma­lis­tisch oder „pro­ak­tiv“ im Sin­ne der Zie­le von Anträ­gen, Pro­jek­ten, Koope­ra­ti­ons­vor­ha­ben usw. aus­le­gen. Die oben nur auf­ge­zähl­ten Trends füh­ren ja dazu, dass bspw. Groß­pro­jek­te kaum noch rea­li­sier­bar sind ohne mit­un­ter jah­re­lan­ge Hin­ter­fra­gun­gen durch Bür­ger­initia­ti­ven, Ver­wal­tungs­in­stan­zen o.ä. Gleich­zei­tig sind vie­le Pro­ble­me und Pro­jek­te nur dann zu bewäl­ti­gen, wenn meh­re­re Behör­den, poli­ti­sche Gre­mi­en, öffent­li­che und pri­va­te Unter­neh­men eng zusam­men­ar­bei­ten. Aktio­nis­ti­sches oder auto­ri­tä­res „Durch­re­geln“ führt dabei sel­ten zum Ziel; was es eher braucht, sind kla­re Zie­le und die Fähig­keit der han­deln­den Per­so­nen, über Abteilungs‑, Orga­ni­sa­ti­ons- und Gewohn­heits­gren­zen hin­weg mit­ein­an­der zu arbei­ten. Das fol­gen­de Modell zeigt, wie die­se „pro­ak­ti­ve Hal­tung“ der han­deln­den Per­so­nen beför­dert wer­den kann.